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瑞典电子政务的发展启示

2014-04-27来源:中国林业网

联合国经济和社会事务部发布的《2008年度联合国电子政务调查报告——从电子政务到互联治理》(E-GovernmentSurvey2008:Frome-GovernmenttoConnectedGovernance),对全球电子政务的发展状况进行了较为全面的揭示。该报告从电子政务的发展状况和公民参与程度两个方面对联合国192个成员国进行了全面的评估和比较。根据报告,瑞典首次成为全球电子政务发展的领导者[1]。本文从瑞典电子政务的组织领导、政策和立法等三个方面进行了介绍,并对我国电子政务建设提出了建议。

一、瑞典发展电子政务的组织领导

(一)中央政府对电子政务的组织领导

⒈电子政务政策和战略制定机构

为了推进瑞典的电子政务建设,瑞典政府明确由瑞典财政部牵头电子政务建设,负责制定电子政务发展政策和策略。

⒉电子政务建设的协调机构

⑴电子政务代表团(E-GovernmentDelegation)

电子政务建设牵涉多个政府部门,因此必然涉及电子政务建设中各个政府机构之间关系的协调。为了在电子政务建设领域更好地协调各个政府部门和公务机构之间的关系,同时提高政府公共管理的效率,瑞典在2009年3月成立了电子政务代表团,其成员包括了瑞典主要公务机构的领导人。这些公务机构的活动较强地依赖IT技术,职责是领导瑞典电子政务的发展。

根据瑞典财政部2009年19号令,电子政务代表团的任务包括:为公务机构的电子政务工作制定发展战略;协调电子政务项目,对电子政务项目的成本效率进行监督,并监测电子政务对市民、企业家和劳动者的影响;协调公共管理IT标准化的实现,同时促使瑞典政府在IT标准化领域中达到国际化水平;促进政府、公共部门、各地方和企业之间的互动;协助瑞典政府与欧盟其他国家在电子政务领域开展合作。

⑵法律金融及行政服务局(Legal,FinancialandAdministrativeServicesAgency)

法律金融和行政服务局负责管理并协调信息通信领域的公共采购,瑞典政府还授权该局负责开拓并发展电子采购在公共部门的应用。

⒊电子政务执行和支持部门

中央政府部门机构负责贯彻执行各自部门的电子政务项目。瑞典还明确了若干电子政务建设支持部门,包括有瑞典公共管理局(SwedishAgencyforPublicManagement)、瑞典国家邮政电信局(NationalPostandTelecomAgency)和审计办公室(SwedishNationalAuditOffice)。其中,瑞典公共管理局的职责是为IT领域中的政府和政府部门提供支持,以帮助其利用信息通信技术实现公共管理的现代化,此外还负责根据政府的要求在相关领域开展研究和评估工作;瑞典国家邮政电信局的任务是确保每一个在瑞典的公民都能够有机会享受到高效、廉价而且安全的电子通信服务,该局隶属于瑞典工业就业与通信部,由政府委任的委员会进行直接管理,它也是瑞典的电子签名发行的监督机构;瑞典的审计办公室主要任务有两项:一是财务审计,即对政府机构的财务审计和管理;二是绩效审计,对政府部门的效果和效率进行审计。

(二)地方政府对电子政务的组织领导

瑞典《地方政府法》赋予地方一定的自治权,瑞典下设省和市两级地方自治政府。两级政府具有管理地方事务的立法权和行政权。按照政府自治原则,各地的电子政务政策和战略的制订由当地议会和政府负责,同时当地议会和政府也负责电子政务建设的协调与执行。电子政务代表团也负有协调中央政府、省和市之间在电子政务领域的互动与合作的职责。

二、瑞典电子政务发展战略

瑞典陆续出台了相关战略,确立了电子政务建设的地位,并根据政策执行的情况及时进行调整[2]。

(一)《24小时公共管理战略》(24-hourPublicAdministrationStrategy)

《24小时公共管理战略》是瑞典发展电子政务重要的战略之一。瑞典政府认为,公共信息与服务应尽可能地实现每天24小时、每周7天的电子化方式提供,并要求政府部门提高政务的透明度,采取措施切实提高公民参与政府决策的积极性。电子政务建设还必须考虑到不同发展地区和不同阶层用户的需求,以尽可能避免“数字鸿沟”。为了实现这一目的,瑞典提供了多渠道的服务,以使公民可以在不同服务渠道之间选择,如互联网方式、面对面方式和电话方式。

(二)《电子医疗国家战略》(NationalStrategyforeHealth)

2006年春,瑞典确定了发展电子医疗的国家战略。在这一战略制定之前,电子医疗是通过中央和地方政府间自愿合作安排实现的。2006年瑞典在电子医疗国家战略中明确了卫生保健部门一系列关于信息通信技术的基本原则。通过实施电子医疗战略拟达到的目标有:市民、患者和亲属都可以享受到快速且无故障的卫生保健、健康问题和个人健康状况方面的全面信息;健康和老年护理专业人员将能采用高效、实用的电子医疗解决方案,以确保病人的安全。

(三)《电子政务行动计划》(ActionPlanforeGovernment)

2008年,地方政府和金融市场部(LocalGovernmentandFinancialMarkets)部长MatsOdell宣布《电子政务行动计划》正式启动。该计划强调了瑞典在2010年以前应该重点发展电子政务的领域,明确了负责的政府部门,指出了地方议会以及当地政府之间合作的必要性。电子政务国家行动计划最主要的目标是确保在2010年以前瑞典重新获得在电子政务领域的领导地位。由于现代化技术的应用,瑞典政府计划建立一个能同时满足普通市民和企业需求的公共管理体系。政府还提出了压缩25%行政管理成本的目标。

此前瑞典颁布的《24小时公共管理战略》,实现了单个政府机构电子政务的高质量快速发展,然而在该政策的执行中,由于瑞典的公务机构数量众多,且这些公务机构都有一定的决策权限,从而导致公务机构之间横向协调不足,进而在电子政务领域出现了低效率的情况。

《电子政务行动计划》拟通过加强电子政务领域中的协调以达到提高效率的目的,同时使得整个公共管理、市民和商业企业都能够从电子政务的发展中受益。《电子政务行动计划》包括的主要内容有:实现安全有效的电子通信和安全并且高效的信息交换;信息易于获取;IT标准化以及满足公共需求的说明;行政事务的自动处理;通用的管理界面;可访问性和有用性。

(四)《电子政务领域中有关公务机构工作的战略安排》(StrategyontheworkofthePublicAgenciesinthefieldofeGovernment)

2009年10月19日,瑞典电子政务代表团发布了一份名为《电子政务领域中有关公务机构工作的战略安排》的报告,报告列出了一些应该在2014年之前采取的行动,瑞典电子政务代表团认为这些行动应作为电子政务发展的核心要素。报告在提高瑞典公共机构效率和利用电子政务进行创新方面,提出如下若干建议:①电子识别方面,首先在政府服务领域创造一个单一而且标准化的电子识别解决方案,最终将该解决方案推广到私人部门;②在电子识别芯片和公共部门电子数据交换方面进行立法;③启动网络论坛,使得公民和企业有机会参与到电子政务的形成过程;④要求公务机关迅速有效地开展电子政务服务;⑤完善相关立法以推动电子签名和电子服务的应用;⑥建立更加清晰的电子政务管理和资金使用制度等。

三、瑞典的电子政务立法

瑞典当前没有关于电子政务的单独立法。电子政务活动受到有关公共管理、公共登记处和数据安全方面的法律和条例的规制。瑞典电子政务的法律体系包括下述几个方面。

(一)信息自由立法——《出版自由法》

早在1766年,瑞典就颁布了《出版自由法》,它是世界上第一部关于信息自由立法的法律。《出版自由法》曾于1949年和1998年两次进行修订。该法对于政府文件的公共属性进行了规定,并明确:“每个瑞典的公民都有权知晓政府文件”。行政机关必须对民众要求查阅政府文件的要求立即做出响应。查阅政府文件的要求可以采用任何形式,也可以是匿名的。每个行政机关都应对所有的官方文件进行登记,大部分的文件索引都是公开的。若行政机关拒绝公民查阅政府文件,公民可以向行政机关提起申诉。公民还可以向一般行政法庭提起诉讼,最终可以向最高行政法院提起诉讼。民众还可以向议会监察员(ParliamentaryOmbudsman)进行投诉,由议会监察员进行调查,并做出不具有强制约束力的决定。

(二)数据保护和隐私立法——《个人数据法》

《个人数据法》于1998年12月24日生效,取代了1973年颁布生效的《瑞典数据法》。瑞典出台《个人数据法》的原因是为了将欧盟的《数据保护指令95/46/EC》转化为国内法,该指令旨在保护个人数据完整性以免受侵害。瑞典政府还出台了《个人数据条例》,作为《个人数据法》的实施细则。条例授权数据检查理事会作为监管当局。

(三)电子商务立法——《电子商务和其他信息社会服务法》

该法案于2002年被采纳。该法案将欧盟“2000/31/EC指令”中关于信息社会服务(尤其是电子商务)的规定转化为国内法。法案规定了服务提供者的责任,并规定了在线提交信息的处理方法。

(四)电子通信立法——《电子通信法》

基于欧盟对电子通信的法规框架,瑞典颁布了《电子通信法》,于2003年7月25日生效。该法案旨在向公众和政府机关提供安全和高效的电子通信服务,同时促进电子通信服务的竞争;法案的另外一个目的是确保瑞典所有地区的民众都可以享受到电子通信服务。

(五)电子签名立法——《合格的电子签名法》

该法案的出台是为了执行欧盟关于电子签名的共同框架指令,2000年由瑞典国会通过,并于2001年1月1日生效。对于电子签名的定义,法案没有完全采纳欧盟指令中的解释。相反,瑞典电子签名包括了身份验证和完整性要求。电子签名被界定为“以电子形式附属于或符合逻辑地与其他电子数据相关联的电子数据,被用于证实来源于发行人内容”。法案将“合格的电子签名”定义为基于一个合格的证书的高级电子签名,且由一个安全的签名生成设备生成。这意味着只有特定的认证机构才能提供合格的电子签名。

法案规定,如果某项法律或法规要求手写签名,且通过电子方式可以满足签订,那么“合格的电子签名”可被认为满足这种要求。此外,根据法案,在政府机构间进行通信时,对标准电子签名的使用另有规定的,电子签名还应该符合有关要求。

(六)电子采购立法——《公共采购法》

早在1992年,瑞典就已开始实施《公共采购法》,该法案规定了在公共采购过程中电子方式的使用,诸如电子通信的规则、数据的存储和安全。新的《公共采购法》于2007年11月通过,2008年1月1日起生效。《公共采购法》执行了欧盟关于公共采购的指令(2004/17/EC和2004/18/EC),尤其在关于电子拍卖和动态采购系统等电子采购规定方面。自2007年9月1日起,瑞典竞争管理局接管了此前公共采购理事会(PublicProcurementBoard)的工作,负责该法案的执行和监管。

(七)公共部门信息再利用立法

欧盟就公共部门信息再利用进行了统一的立法,即欧盟“2003/98/EC指令”。瑞典将该欧盟指令转化成了国内法。由于瑞典没有正确并完整地执行欧盟法令,因此欧盟委员会向瑞典启动了“侵权程序”(该程序是《欧盟条约》中的规定,在成员国不履行共同体法律的情况下,为督促该成员国自愿履行条约要求的一种机制)。根据“侵权程序”,瑞典政府任命了一个工作组,其职责是:为了正确地将欧盟指令转化为国内法,向政府提出立法建议。工作组的第一步就是审查所有关于信息再利用的法律,确认这些法律完全符合欧盟指令。为了确信指令在所有层面(国家、地区和地方层面)的贯彻执行,工作组将提出建议。基于工作组的建议,财政部将制定备忘录说明欧盟信息再利用指令是怎样被适当地执行的。

四、瑞典电子政务发展对我国的启示

(一)加强电子政务组织机构建设

电子政务是一项复杂的系统工程,涉及不同发展目标、工作制度和利益追求的行业、系统和地区,需要专门的组织机构来统一部署和安排。瑞典为了推进电子政务建设,成立了专门的组织机构并授予相应的权力,瑞典电子政务的决策部门、执行部门、协调部门及辅助部门分工清晰且配合协调。瑞典为推进电子政务建设,在中央和地方都明确了负责部门。在中央层面,由财政部牵头负责电子政务建设,各部在自身职责范围内负责各自的电子政务建设;在地方层面,地方议会和政府负责当地电子政务建设的执行。由于电子政务的建设涉及多个部门和多级政府,瑞典专门成立了电子政务代表团,负责协调各部门、各级政府间的关系。

而我国目前没有一个专职负责电子政务建设的领导机构。在2009年政府机构改革之前,国家信息化领导小组是电子政务的领导机构,其下设的国务院信息化工作办公室是电子政务的规划、指导机构,为了便于电子政务的协调工作,国务院成立了电子政务建设协调小组,负责研究和协调电子政务建设中的重大问题,并将具体工作交由国务院办公厅牵头办理,业务系统和信息库建设则由各部门按照分工组织实施。在这样的管理体系中,电子政务管理职能相对分散,各政府部门具有较强的独立性和自主性。即便如此,在新一轮结构改革之后,原国务院信息化工作办公室已不复存在,其部分职能被划归到现工业和信息化部信息化推进司。因此,当前我国还没有一个专职的电子政务建设的领导机构。在地方政府,虽然有各种各样的电子政务建设和推动机构,但也没有明确哪一个机构来统筹实施电子政务的管理职能,规划由信息化办公室制定,项目由计划部门审核,协调由办公厅牵头,形成了多头管理的局面[3]。由于没有专职的电子政务建设领导机构,中央的电子政务管理机构与地方政府电子政务管理机构则没有形成垂直的上下级关系,从而可能导致削弱中央对地方的领导力。如何建立一种组织管理体系以推进电子政务建设,并没有成熟的模式。由于各国的国情差别,也很难直接照搬其他国家的做法。因此,建立紧密型的组织管理系统,采取自上而下推动的策略,是发达国家电子政务建设取得良好效益的成功经验。笔者建议,我国应积极借鉴电子政务发达国家的经验,建立健全电子政务组织管理体系,推进电子政务建设的可持续发展。

(二)动态调整电子政务政策和规划,高度重视并加强立法

瑞典政府通过颁布政策文件和健全法律体系为电子政务建设提供保障。瑞典政府在电子政务建设过程中,及时修正电子政务建设中存在的问题,实时根据电子政务的发展状况调整政策和规划。瑞典政府高度重视立法工作,法律体系完善,覆盖了包括信息公开、个人信息保护、电子签名、电子通信、电子采购等多个领域。从瑞典当前的电子政务立法体系看,其采取了分散立法模式,这也是由于其电子政务自身分散启动的模式所决定的[4]。政策和法律互相补充,共同促进了瑞典电子政务建设的协调发展。

我国近年来分别颁布了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(中办发[2002]17号文)和《国家电子政务总体框架》等一系列推动电子政务发展的政策规划,尽管这些政策规划明确了电子政务的发展思路和方向,但却缺乏具体明确的实施细则。在立法方面,近年来我国电子政务立法有了较大进展,在电子商务、政府信息公开、个人信息保护、信息安全保护及互联网治理等领域有了极大发展。然而,我国当前还没有一部法律或者行政法规专门系统地规定电子政务,现行电子政务的规定大多属于部委规章或者地方立法,效力层级比较低。在信息共享、信息化、征信管理、办公自动化、个人信息保护与信息安全等领域还没有法律或者行政法规层级的法律规范[5]。我国应在比较分析的基础上,借鉴瑞典等电子政务发达国家的经验,制定具体明确的电子政务发展政策,同时加强电子政务立法,以促进电子政务更快更好地发展。