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林业财政制度对林业的影响

2014-11-03来源:世界林业研究瑞典林业财政制度及其对我国的启示

1、调整林业发展方向

瑞典通常利用林业财政制度、林业法律和林业信息服务来实现林业政策目标,而财政制度是保证林业按照林业政策制定发展方向的重要手段,起着引导和推动作用。

在上世纪30到90年代,瑞典林业发展方向以增加木材供应为主。一方面,国家通过预算加大对林业的投入,并征收林业特别税。征收的税款专款专用,主要用于营林和育林及林区沟渠与林道的修建。这些补贴直接发放给林主,以刺激木材的生产和供应。另一方面,政府在税收方面实行优惠政策,并利用森林保险加强对经营森林的保障,多方面鼓励林主种植林木。1993年的《森林法》着眼于森林可持续经营,将木材供应和环境保护并重,强调环境、生物多样性和历史文化遗迹的保护。为实现这一目标,瑞典政府首先逐步减少并最终完全取消了对营林和育林的补贴。所有营林成本由林主自行负责,国家只保留对珍贵阔叶林和能源林的营林、更新和抚育间伐及相关的宣传培训提供补贴。同时,税收方面也进行了调整,取消了林业特别税。政府只为重要的环境保护措施提供补贴。这些补贴直接提供给林主,用于重点生境的保护及与林主签订自然保育协议,保护有价值的森林环境。政府还加大了对林业研究、教育、宣传和培训的财政投入,为林主提供技术和信息支持,帮助林主更好地经营森林,适应市场的需要。国家通过林业财政制度引导林主采用有利于环境保护的森林经营方式,从而实施可持续林业,保证了森林的发展不但能提供更多高质量的木材,而且可以发挥其在保护生物多样性、减缓气候变化和生态休憩等方面的作用,从而实现木材生产和环境保护的双赢。

2、促进生态保护

瑞典通过林业财政政策加强了对有重要价值的森林的保护,提高了人们保护环境的意识,实现了林业政策的环保目标。国家通过教育、信息和清查服务帮助林主采用有利于环保的经营方式。在瑞典,80%的林地并未直接得到国家补贴; 如果要保护另外10%~15%的森林的环境价值,就必须采用适应环保要求的成本高昂的森林经营方式,这些成本大部分由林主承担,但国家也给予一定的经济扶持,特别是阔叶林的经营和森林中的历史文化遗迹的保护; 剩下的5%~10%的森林具有重要的环境价值,政府通过自然保育协议、重点生境保护项目和建立国家公园或自然保护区予以保护,并提供补贴予以支持。

为了加强生态建设,瑞典政府还通过补贴支持生物能源的发展,每年通过预算拨款对经营能源林的林主发放补贴。另外,瑞典政府通过税收政策鼓励森工企业使用生物燃料,如对采用轻燃料油和柴油的森工企业实行减税。但是,瑞典目前的某些税收政策显然有碍生态保护进程。瑞典政府主要采取土地赎买和补偿的方法建立自然保护区和重要生境。赎买款或补贴款仍视为林主的资本收益,必须按30%的税率上缴资本利得税。其理由是赎买或补偿是基于市场的自愿行为,很多时候是通过协商议价。许多林主在政府赎买和补偿时索要更高的赎买款或补贴款,以弥补在税收上的损失。政府也考虑采用土地置换的方式建立自然保护区,但是在实际操作中,有些林主听说将在其土地上建立自然保护区,认为将建立保护区的土地价值会降低,而置换地的价值会升高,因而不惜将土地贱卖。由于资本利得税的这种规定,政府不得不花更多的钱和时间赎买土地,以建立自然保护区。自然保育协议是保护森林环境的一个重要手段。但是,对于许多木材生产量较大的林地而言,支付给林主的补偿款太低,不具有吸引力,并且这种补偿还计入营业税。此外,在自然保育协议框架下,收入不能按照应计制归账。为此,许多林主不愿与政府签订自然保育协议。由于以上原因,截至2008年,只有36120hm²林地签订了自然保育协议。

3、增加林产品有效供给

瑞典的林业生产以市场化为导向,所有生产经营行为由林主自行负责。林主根据市场的需要进行生产。政府从税收方面给予支持,如对私有林和公司林减征所得税20%~70%以及将立木购买费的50%及营林成本和道路折旧费的全额从应计税所得额中扣除。此外,瑞典还加大对林业研究、教育和培训方面的投入。通过这些措施,鼓励林主从事森林经营,增加有效供给。自1995年起,瑞典与欧盟共同出资,为林主提供信息和咨询服务以及进行林业教育。另外,国家还拨款给林业机构开展森林清查工作,为林主编制绿色森林计划和开展抚育间伐提供信息服务。2007年,瑞典林业局共花费了900万瑞典克朗用于森林清查。当然,如果林业遭受较大的自然灾害,国家仍会提供补贴,帮助林主渡过难关。通过以上措施,林业部门不但增加了年采伐量,满足了森林工业对林木不断增长的需求,而且还增加了森林资源总量。相较于1923年,2009年立木总量增加了70%。

4、提高林产品竞争力

在上世纪90年代,瑞典为林主提供了大量的补贴。这种高补贴方式增强了瑞典林产品在国际市场上的竞争力。但是,这种作法也颇受非议。1994年加入欧盟后,瑞典在可持续林业经营和生物多样性保护方面做出承诺,改变了这种直接补贴林主的方式。政府加强了对林业研究、教育和培训的投入,由瑞典林业局负责监督实施,相关经费由国家预算拨付。瑞典还高度重视林业科技推广工作,并将科技推广作为瑞典林业局的主要任务。各级林业管理部门自上而下分别设有林业科技推广处、科、站等专门机构和人员,负责不同层次的林业科技推广和服务工作。

国家每年都划拨一定的专项经费用于林业科技推广,同时各省、公司和社区也提供相当数量的科技培训推广经费,例如延彻平省政府指定林业事业费的8%为科技推广费。所有这些举措保证了林产品的质量,增强了林产品的国际竞争力。国家也在税收方面对林业企业给予支持。林产品生产企业与其他制造业一样,免交所有的能源税和79%的碳排放税。此外,还能享受“0.8%规定”的税收优惠,即如果按产品销售收入的0.8%缴纳碳排放税,产品销售收入的剩余部分能得到更多的减税优惠。自2005年1月起,如果林业企业使用高税收无色柴油作为林业机械的燃油,要支付所有的能源税,但可以只缴纳23%的碳排放税。这相当于每升柴油只花2瑞典克朗。这些减税措施都是为了提高瑞典林业企业的国际竞争力。据估计,2005年各种针对林业的减税共计2400万欧元。2008年的预算法案将地产税改为费,由地方市政府征收。这也是为了帮助企业应对金融危机、提高产品竞争力进行的重大税收制度调整。(陈洁  李剑泉)